A economia política do déficit fiscal no Brasil

Na última quinta-feira o Tesouro Nacional divulgou a sua última estimativa para o déficit primário do setor público consolidado para o ano de 2020: R$ 708,7 bilhões (9,9% do PIB). Em 2019, o déficit foi de R$ 61,9 bilhões, o equivalente a 0,9% do PIB.

O detalhe relevante da estimativa acima é que ela pressupõe nenhuma nova frustração de receitas e nenhuma renovação dos programas de combate aos efeitos econômicos e sociais da Covid-19, a maioria prevista para encerrar em junho.

Para quem acompanha o Congresso Nacional e a política brasileira não é preciso dizer que o déficit primário do setor público deverá ultrapassar com folga os 10% do PIB em 2020. Qual o teto dessa expansão do déficit? Difícil responder. Mas certamente deve depender muito mais do ambiente político do que das boas intenções da STN ou de economistas preocupados com o descontrole fiscal no Brasil.

Crise, estímulos e a restrição orçamentária 

Como comentamos no último artigo aqui (A expansão fiscal que não podemos fazer), o Brasil seguiu um modelo global de mitigação dos impactos econômicos da pandemia: redução de taxas de juros (para aqueles países que ainda não praticavam taxas próximas a zero) e programas de crédito e renda financiados pelo Tesouro Nacional.

A semelhança termina quando se olha para a desvalorização do real frente a um conjunto amplo de moedas e, principalmente, frente a moedas fortes, como o dólar e o euro. A explicação é simples: em momento de aumento da incerteza econômica global, aumenta o prêmio de risco para financiar déficits de países com moedas mais fracas.

O caso brasileiro também não cabe no universo dos países emergentes, já que ao final do ano passado nossa relação dívida/PIB já era quase o dobro da média daquele clube (79% contra 43%, segundo relatório do FMI de dezembro de 2019).

As estimativas recentes da STN reforçam as projeções que fizemos aqui para uma relação dívida/PIB ultrapassando a marca dos 100% em 2021, se nada muito diferente for feito. Até quanto o endividamento pode crescer?  Se não temos moeda forte e nosso endividamento já é elevado, até onde pode ir o déficit fiscal? Quando será a hora de debatermos como serão pagos os programas de estímulos implementados durante a pandemia?

Em relação às duas primeiras perguntas, as respostas do sistema político e dos mercados podem ser bastante divergentes no curto prazo. Há uma enorme pressão no Congresso Nacional para a renovação e a ampliação de programas que representam expansão maior do gasto público, muito embora economistas e analistas de mercado alertem com frequência para os riscos de uma trajetória insustentável da dívida pública.

A resposta para a terceira pergunta poderia residir numa forma de conciliação entre as demandas políticas e a preocupação com os limites da restrição orçamentaria do governo ao longo do tempo.

Como? Se a sociedade e o sistema político querem mais programas de auxílios às pessoas e empresas então poderia haver uma discussão responsável sobre como se pagará isso. Cortes de outras despesas? Aumentos de impostos? Ou mesmo uma combinação de diferentes tipos. Todavia, o Congresso parece ainda bastante longe de querer fazer esta discussão.

A austeridade fiscal: relembrando Alesina

Aproveito aqui para relembrar Alberto Alesina, economista, professor de Harvard, falecido no último dia 23/05, e que tanto escreveu bem sobre a economia política da política fiscal e da macroeconomia.

Já em tempos onde a austeridade fiscal não passava por um momento muito popular, Alesina, Carlo Favero e Francesco Giavazzi, escreveram um livro muito interessante em 2019 chamado “Austerity: when it works and when it doesn´t” (Austeridade: quando ela funciona e quando não”), Princeton University Press.

Os autores fazem no livro uma robusta análise de dezesseis economias avançadas que desde 1970 passaram em determinado momento por períodos de ajustes fiscais e redução do endividamento público.

A enorme massa de dados e casos analisados no livro revela duas conclusões relevantes:

1) cortes de gastos geralmente significam menor custo em termos de perda de geração de produto e renda do que elevação de impostos; e

2) ajustes fiscais rápidos e vigorosos podem ser positivos para os políticos que tomam essa decisão, como mostraram algumas experiências europeias na década passada, à medida que a reversão de expectativas melhora rapidamente o ambiente macroeconômico pró crescimento.

Ainda que o período atual, ligado a um choque econômico com enormes impactos de perda na geração de produto e renda, não seja o mais propício para a discussão sobre ajustes fiscais no curto prazo, certamente teremos que lidar cedo ou tarde com esta discussão. O que o livro de Alesina, Favero e Giavazzi nos mostra é que há mais de uma opção de ajuste fiscal, e que fazer ajustes fiscais não significam a morte política de governantes e parlamentares.

Voltando à política brasileira e a conta da Covid-19

O governo Bolsonaro inicia em 2019 com um forte discurso de compromisso com o ajuste fiscal iniciado no governo Temer.

Mesmo com as dificuldades conhecidas de articulação no Congresso, o ambiente político favorável permitiu que fosse aprovada uma reforma da previdência com uma economia estimada pelo Ministério da Economia em R$ 1,3 trilhão durante 10 anos.

Assim, o ano de 2020 começou com uma boa reforma da previdência aprovada, a redução do déficit fiscal em 2019 e a promessa de uma reforma administrativa ainda em 2020. Ainda que houvesse a necessidade de algumas medidas fiscais emergenciais para o cumprimento do teto de gastos nos anos seguintes, o início de 2020 parecia um momento onde a trajetória de ajuste fiscal cabia no ambiente político entre o Executivo e o Congresso Nacional.

Antes da pandemia, como em alguns exemplos citados no livro de Alesina, o sucesso no ajuste fiscal não era visto como um empecilho para o sucesso político do governo e de uma maioria parlamentar em 2022.

A Covid-19 não trouxe só a ameaça de uma grave crise econômica e a demanda por mais gastos públicos. O grau de divergência entre o presidente e governadores sobre a condução da crise, principalmente sobre as políticas de isolamento social, levou a uma rápida deterioração do ambiente político entre o Executivo e o Congresso Nacional.

Ouvimos muitas vezes vozes isoladas no Ministério da Economia fazendo apelos para que o Congresso não erre na dose das medidas de mitigação da crise e que não  transforme gastos temporários em gastos permanentes. Noutras tantas vezes a disputa sobre a paternidade de gastos adicionais envolve o próprio fogo amigo dentro do governo.

Ficamos assim com o pior dos mundos para a sustentabilidade da política fiscal:

• No meio do ciclo político (2019-2022), o processo de ajuste fiscal é interrompido e muda radicalmente para uma forte expansão do déficit público, com a classe política enxergando dividendos políticos crescentes com a ampliação do gasto público.

• A deterioração do ambiente político dificulta a negociação do financiamento responsável dos gastos adicionais.

• Com o passar do tempo, a ampliação dos gastos e do déficit projetado levam à necessidade de medidas ainda mais duras de aumento de impostos e/ou cortes de outras despesas.

• Com menos tempo até as próximas eleições, diminui acentuadamente a chance da classe política ver no ajuste fiscal pós Covid-19 algum dividendo político que lhe interesse.

A esperança que nos resta frente a esse quadro desanimador para a situação fiscal está na própria política. Uma melhora no ambiente político do País poderia compatibilizar melhor as necessidades de combate à crise da pandemia com o futuro retorno do país a uma trajetória sustentável da dívida pública.

O desafio está no compartilhamento dos bônus e ônus das políticas mitigatórias e de como financiá-las. Se continuarmos apenas com a disputa pela paternidade do gasto público adicional, o futuro poderá ser muito triste para a economia, para a política e para os políticos no Brasil.