BNDES 7.2: várias “vidas”, um só objetivo

Com quase 72 anos de vida institucional – desde quando fundado, em 1952, por inspiração de sonhadores, entre eles o jovem economista Roberto de Oliveira Campos (1917-2001) – o BNDE, em seguida BNDES, nasceu com uma missão da qual nunca se afastou, apesar das muitas reviravoltas do mundo e da política brasileira: a missão de apoiar, financeiramente, a decisão de investimento no Brasil, seja de iniciativa pública ou privada, de origem empresarial ou de governos, para intensificar, com seu suporte técnico, o desenvolvimento material e imaterial da nação brasileira.

Em anos recentes, na esteira de um intenso desapontamento dos brasileiros com a epidemia de mal-feitos na gestão da coisa pública, era quase natural que a patrulha da moralidade fosse buscar, também no BNDES, as pegadas de participação do banco no grande regabofe de desvios de recursos, sobretudo a partir de ilícitos desvendados e apurados em diversas estatais vizinhas de porta e em vários órgãos da administração direta.

Por que não vasculhar o BNDES? Com ativos beirando um trilhão de reais, por que estaria esse banco a salvo da mácula contagiante da corrupção público-privada, nossa marca vergonhosa em tempos recentes? Os diligentes procuradores da Lava-Jato não perderam tempo.

A partir da chamada Operação Bullish, deflagrada em maio de 2017, instalou-se o inferno na torre da Avenida Chile, sede carioca do BNDES. Funcionários perplexos e aterrorizados não se julgavam mais capazes de exercer sua missão de apoiar projetos merecedores de um financiamento ou da aquisição de uma parte societária pelo banco de fomento. Nenhum funcionário tinha mais coragem de aprovar qualquer desembolso.

Além das investigações da PF e da Lava-Jato, das buscas em domicílios de servidores, das conduções coercitivas, indisponibilização de bens e das denúncias de servidores em processos cíveis e criminais, havia também as investigações abertas sobre “operações especiais” no âmbito do poderoso e circunspecto Tribunal de Contas da União.

Por cima disso, instalaram-se duas CPIs no Congresso Nacional para devassar o banco. Não parecia haver escapatória a uma lavratura de sentença antecipada de culpa e dolo pela conduta coletiva do BNDES nos anos precedentes a 2017. O BNDES tinha virado uma sigla maldita na boca do povo. A menção ao banco passou a despertar repulsa e provocar ódios, tão espontâneos quanto imotivados.

Pior: o governo de Michel Temer, instalado em meados de 2016, acabara de chegar com a missão de estancar os déficits fiscais do governo federal, plantados na esteira da crise financeira mundial de 2008, cuja virulência havia impelido os governos do G20 a pactuar uma injeção conjunta de recursos trilionários em seus respectivos países.

O governo Lula assim o fez, em proporção até moderada numa comparação internacional. Foram injetados recursos para investimentos através de linhas geridas pelo BNDES (o PSI, entre outras) de modo a minimizar os efeitos da “Grande Recessão”. O objetivo foi atingido com sucesso. Cerca de 400 mil operações de crédito preencheram, em tranches sucessivas, a alocação de R$ 220 bilhões em investimentos na infraestrutura e outros setores, como o agronegócio e a exportação de serviços.

A recessão de 2009 foi largamente contornada no Brasil. Mas os investimentos excepcionais prosseguiram na gestão Dilma, com a alocação de mais R$ 220 bilhões, com origem em dívida federal autorizada pelo Congresso Nacional. A magnitude do crédito extraordinário – R$ 440,8 bilhões – ensejou uma onda de desconfiança sobre a lisura do banco na alocação de tão vultosos recursos.

Parecia absurda e inverossímil a tese de que o BNDES pudesse ter tido um comportamento irrepreensível, técnica e eticamente, no meio do lamaçal de corrupção que, então, já se começava a desvendar.

BNDES: uma instrução

Foi esse o cenário que encontramos no BNDES, de uma casa destroçada pela mera presunção maledicente e pelo ódio ignorante (aquele que ignora fatos e razões), ao assumir o timão daquele barco à deriva em junho de 2017, atendendo a um pedido-ordem do presidente Michel Temer. “Vá e, por favor, reorganize o banco”, me disse ele, um tanto lacônico. “Alguma orientação especial?” arrisquei perguntar. A resposta do presidente me surpreendeu: “Apenas tente dar a prioridade possível às pequenas e médias empresas. Elas precisam mais nesse momento”.

Com essa instrução, fomos à luta. Havia o dia-a-dia de um banco paralisado pelo medo-pânico de decidir. Havia que motivar a retomada da autoconfiança entre os colaboradores e, com um pouco de sorte, neles recuperar o entusiasmo pela missão e uma pitada de crença na nova gestão. Mas, antes disso, havia um acerto de contas a fazer, do BNDES com a sociedade em geral. Em certas situações-limite, não há como tergiversar ou adiar o confronto direto com a realidade.

Aprofundamos as apurações disciplinares internas. Fomos investigar tudo; sobretudo, com foco nos temas mais polêmicos, nas operações de apoio aos grupos Odebrecht e JBS, nas operações de apoio à exportação de serviços e naquelas relacionadas ao Grupo X (Eike Batista). Reviramos o banco em todos os setores de atuação. Perquirimos sobre os protocolos de aprovações de desembolsos, desde a entrada do pedido de apoio até a decisão final em nível de diretoria.

Livro Verde

Buscamos as possíveis falhas decisórias. Revisamos a contabilidade dos resultados passados. Verificamos a racionalidade dos encaminhamentos internos. Surgiu daí uma peça-síntese, o Livro Verde, documento em que encaramos de frente todas as espinhosas questões colocadas pela sociedade ao banco naquele momento dramático.

O Livro Verde – como era de se esperar – foi recebido pela mídia e pelos grupos de investigadores externos com um misto de interesse e incredulidade. As conclusões do Relatório, em síntese, reafirmavam a integridade dos processos internos do banco, constatação que não “batia” com o sentimento popular de que o País havia sido assaltado (e havia mesmo, mas não dentro do BNDES).

A bruma da dúvida persistiu pairando sobre o banco. Se havia órgãos no governo cumpridores de sua missão, isso passou a ser visto como exceção absoluta a uma regra de comportamento devasso e doloso no trato dos recursos públicos. Mas o Relatório do Livro Verde conseguira apurar e documentar que o BNDES era, de fato, uma dessas exceções.

Confesso que também me surpreendi um pouco pelo quadro geral da integridade institucional que constatamos, bem como pela notável aderência do histórico do banco à sua missão legal de “apoiar investimentos promissores”, nos segmentos privado e estatal, desde seus primórdios nos anos 1950.

CPIs

Assim pudemos enfrentar, com sucesso, as apurações das duas CPIs instaladas no Congresso Nacional que, ao cabo, até elogiaram os protocolos de atuação do BNDES. Aos poucos, também foram sendo vencidas, por ausência de mínimas evidências em contrário, as investigações no âmbito da Lava-Jato e de outros processos envolvendo diretores da Casa no âmbito criminal.

Para arrematar uma longa esteira de investigações que resultaram em nenhum desvio relevante apurado, há poucos dias sobreveio o julgamento, no âmbito do TCU, de três relevantes processos, relativos ao apoio dado pelo banco, à época, ao grupo J&F (JBS).

Incidentalmente, já havíamos aperfeiçoado bastante a supervisão dos investimentos diretos do banco em empresas, durante a administração Temer, na esteira da nova Lei das Estatais por ele promulgada. Buscamos, em relação ao grupo da família Batista, o indispensável “arm’s length”, a distância protocolar de sócio relevante que o banco precisava manter, como detentor de mais 20% do capital social da JBS.

Agora, passados longos anos do início da apuração de fatos pelo TCU, e quase duas décadas após o início do apoio financeiro do BNDES e BNDESPAR àquele grupo, eis que a Corte de Contas finalmente concluiu pela inexistência de sinais de dano (leia-se, prejuízo nas operações), pela ausência de dolo (leia-se, prevaricação e desvio de recursos) e pela não constatação de culpa grave (por negligência ou erros grosseiros de avaliação de riscos).

O banco e sua inteira equipe, bem como a diretoria da época, saíram todos ilesos e moralmente restaurados. Isso não é pouco. Lição aprendida por todos; momento de recomeçar.

BNDES: o recomeço

Recomeçar, mas de que modo? Após seis décadas de uma memorável existência, em que o BNDES participou das mais importantes “obras” do País e do fomento de segmentos econômicos inteiros, do berço ao estágio adulto, e diante dos novos desafios da atual era digital, que é “verde” e é “social”, nos perguntamos onde e como poderia o banco concentrar sua notória capacidade em capital humano – cerca de 2.000 servidores da mais elevada qualidade técnica, em escala de comparação mundial – para, de fato, ajudar o País a reencontrar seu rumo no concerto das nações livres e prósperas.

Novos segmentos de atividade devem ser apoiados? O banco deve apenas fomentar ou precisa se inserir no risco empresarial? Tem cabimento o fomento subsidiado? Que porte de empresas mereceria prioridade? Afinal, o BNDES ainda teria lugar no mundo que vem por aí?

Quando se aborda a missão do BNDES no futuro próximo, duas críticas preliminares sempre retornam à mesa. A primeira quer saber se há espaço para um banco público de investimento que “compete” com o setor financeiro privado. A resposta, em tese, seria “não”. A outra crítica, ainda mais ácida, questiona se é racional que o BNDES atue como um formador de “campeões nacionais”, pré-selecionados pelo arbítrio do rei em Brasília. São dúvidas interessantes, embora – como explicaremos – largamente sem fundamento no contexto brasileiro atual.

Começando pela segunda questão, basta rever a lista dos apoios mais significativos, oferecidos pelo BNDES ao longo de décadas. A lista desses grupos mais relevantes, ano após ano, está na Tabela A2.1 do Livro Verde. Ao percorrer os nomes das maiores empresas apoiadas ao longo do tempo, vamos reconhecendo praticamente todos os antigos (e alguns, atuais) “campeões nacionais”.

O grupo J&F foi agora reconhecido pelo TCU como sendo um dos mais rentáveis investimentos do BNDES. A participação do banco no capital da empresa teria angariado mais de R$ 16 bilhões sobre o investimento inicial. Não por acaso, o Livro Verde já havia apurado o êxito da decisão de investir na expansão mundial do JBS, muitos anos antes.

Então, é mesmo Brasília que vem elegendo campeões nacionais? Ou será que os “campeões” surgem mais por mérito próprio e pela oportunidade por eles agarrada de alavancar com eficiência os recursos facultados pelo banco?

Compromisso com sucesso

Este, como instituição financeira, busca resultados aferíveis. Se não há resultados, não há banco, e sim, um hospital de projetos fracassados e de gestões públicas temerárias. O compromisso do banco é com o sucesso e com um retorno financeiro razoável. Sim, projetos bem sucedidos sempre viabilizam novos campeões.

O fundamental é que o “desmame” do campeão ocorra na hora certa, ou seja, desinvestir no momento oportuno é tão relevante para o banco quanto a escolha inicial do bom investimento. O desafio permanente do banco é o de identificar onde estão os novos campos promissores de semeadura. São eles que corresponderão aos urgentes acréscimos de produtividade geral tão escassos na economia brasileira. Mais empresas (e pessoas) campeãs é a vertente de excelência que tanto faz falta ao Brasil de hoje.

Mas estariam as iniciativas empresariais promissoras bem supridas de recursos de crédito e de capital de risco? E teria um banco público algum papel competitivo para suprir essa demanda, ao lado das entidades financeiras privadas? Para encarar essa questão, é preciso antes conferir o papel competitivo do banco.

De fato, o BNDES tem agido mais como parceiro supridor dos bancos comerciais de rede (tanto os privados, como a CAIXA e o BB), ao lhes disponibilizar recursos por meio das chamadas “operações indiretas” em que o BNDES fica com o risco-banco enquanto os parceiros comerciais retêm o risco do tomador empresário, cobrando deste um spread controlado.

Ao estudar o Quadro 1 é perceptível que, ao contrário de sequestrar parte do mercado de recursos de longo prazo aos bancos e fundos privados, o BNDES tem agido in tandem com a banca comercial. A correlação estatística entre as concessões de um e de outros tem sido de sinal positivo, ou seja, o BNDES não tem tido praticamente nenhuma atuação contracíclica, uma vez se expande ou encolhe suas atividades na mesma toada dos parceiros comerciais, públicos e privados.

Mais competitivo

Contrariando a percepção convencional, é agora que o BNDES tem o desafio de se tornar, de fato, mais competitivo e, possivelmente, mais contracíclico na oferta de crédito. O mercado financeiro brasileiro sofre uma severa distorção na sua estrutura pela atuação dominante do próprio governo como tomador habitual de recursos, ao rolar sua enorme dívida em prazos curtos e, sobretudo, ao buscar financiar seus novos déficits primários com mais emissões captadas pelos aplicadores.

O resultado, tão bem conhecido como escassamente analisado, é o acirramento da concorrência que o governo federal pratica contra o setor privado investidor, quando eleva suas taxas de juros de captação (não por acaso as maiores do planeta) e, com isso, provoca o recuo da procura por crédito de investimentos em geral.

O sócio majoritário do BNDES se converte, assim, no grande responsável pelo baixo investimento nacional que, em tese, ele mesmo se proporia a fomentar. O BNDES é instado a atuar na contramão do crowding-out (açambarcamento) de recursos financeiros do País pelo devorador chamado governo federal.

A prática do crowding-out de recursos de investimentos tem se agravado nos últimos anos, na medida da piora do resultado primário das contas públicas, que vieram caindo de um saldo positivo de quase 2% do PIB para um déficit dessa mesma magnitude.

O BNDES foi convocado, desde 2015, ao início do segundo mandato de Dilma Rousseff, a acelerar a devolução antecipada dos recursos do Tesouro (R$ 441 bilhões), que havia alocado em milhares de projetos de investimentos na esteira do esforço contracíclico à “Grande Recessão” de 2009. Os fluxos, que seriam devolvidos ao governo até 2042, já foram quase integralmente liquidados (principal + juros, e antecipações) no valor de R$ 697 bilhões, entre 2015 e 2024.

Um enorme encurtamento de recursos líquidos ocorreu nesse longo período, obrigando o BNDES a uma ginástica brutal e inesperada no seu fluxo de caixa para enfrentar essas vultosas devoluções antecipadas, sem interrupção da oferta de crédito nas suas principais linhas de atuação. Quantas instituições de crédito seriam capazes de se manter hígidas diante de tamanha compressão de caixa? A resiliência do BNDES, na sua gestão de liquidez dos últimos anos, fala por si só.

Óbvio, no entanto, que alguns programas de investimentos do banco têm sofrido de modo desproporcional. O crédito para exportação de serviços de engenharia desapareceu. A infraestrutura viária teve créditos cortados e projetos interrompidos. A indústria viu minguar suas disponibilidades. Porém, quem teve suas fontes mais prejudicadas foram as MPMEs. Com a repaginação do BNDES Giro, a participação do segmento MPMEs voltou a cair abaixo de 40% do total dos desembolsos anuais, após haver alcançado nível próximo de metade das concessões do banco (ver Quadro 3).

O mercado de crédito para investimentos no Brasil está longe de ser uniforme na sua estrutura de tomadores, nem passa perto de ser perfeitamente concorrencial na oferta. Há fortes assimetrias de acesso e de informação.

Nessa medida das enormes distorções financeiras reinantes, o BNDES tem papel garantido pelas próximas décadas, se conseguir organizar sua atuação para ser menos “indireta” (menos dependente da distribuição de recursos pela banca comercial) e mais presente diretamente na faixa das médias e, sobretudo, das pequenas e até microempresas.

Difícil? Claro que é. Terreno movediço em termos de riscos? Sim. Porém esse é o desafio à frente. Gradualmente, as operações indiretas devem deixar de ser o modo predominante de participação do banco nos financiamentos.

BNDES: Fronteiras para futuro

O BNDES deve se posicionar, gradual e primariamente, nas “fronteiras” da demanda empresarial por recursos para investir. E que fronteiras seriam essas? Precipuamente, ao longo do extenso segmento MPMEs, implantando modelos de seleção de clientes mais inteligentes e ágeis, amparados por sistema de seguros de pagamentos, aliás já desenvolvidos pelo corpo técnico do banco em anos passados. Pari passu, o banco tem que colocar o pé na estrada.

Não se concebe o BNDES como apenas um banco de gabinetes refrigerados, quando as fronteiras regionais do País, no Norte, Nordeste e Centro-Oeste, estão esperando a experiência acumulada do seu pessoal altamente qualificado, para converter esperanças em realidade, num novo ciclo de desenvolvimento localmente coerente. O BNDES tem que estar presente com pequenas equipes em cada capital estadual da Federação brasileira.

Há também a fronteira tecnológica. Nesta, representada pela “Internet das coisas” e IA, pelas cidades inteligentes, pelas alternativas energéticas “verdes” e pela gestão pública eficiente, entre outros campos afins, o banco tem até estado relativamente presente e ativo.

Mesmo assim, algumas derrotas recentes, como na área de semicondutores (ex: o investimento na UNITEC, em Ribeirão das Neves-MG) lança um repto sobre a capacidade do “novo” BNDES em efetivamente bancar avanços do País em áreas consideradas sensíveis em escala mundial.

O banco, que entende profundamente de Brasil, pode fazer muito para melhorar as disfunções teleológicas do seu sócio-controlador, o governo federal. Este, há décadas, não tem se revelado capaz de traçar um programa nítido para o desenvolvimento nacional.

O Brasil se tornou uma nação enredada por uma cornucópia de leis e regramentos, mas sem propósito definido e pactuado. Abrigamos uma população dividida por ativismos belicosos, mas sem qualquer esperança, salvo a de, um dia, poder emigrar. Não há produtividade que viceje em tal ambiente.

Planejar anos e décadas à frente

No entanto, a notória expertise do BNDES em identificar travas setoriais e em buscar meios de alavancar e acelerar fatores de crescimento deveria ser objeto de intensa exploração pelos ministros da área econômica no governo, quando não do próprio gabinete da presidência. O BNDES é uma instituição capaz de planejar anos e décadas à frente.

O último trabalho produzido pela equipe do banco, Visão 2035: Brasil, país desenvolvido (2018) acabou engavetado, embora ainda útil. Não é demais lembrar que o salto realizado por JK nos anos 1950 foi, em grande parte, concebido e planejado nas salas de trabalho do então recém-fundado BNDE, onde Juscelino esteve por incontáveis horas repassando e revisando seu Programa de Metas.

Diante do vulto potencial do Brasil escondido por trás do biombo das atuais “incompetências” oficiais, a tarefa de uma instituição vocacionada para fomentar o avanço acelerado é de tal grandeza que se choca, profundamente, com a mesquinharia de se questionar, como em certas rodas de ociosa academia, se o “tempo” de um BNDES já se esgotou.

Mas o próprio BNDES não deve fugir ao debate sobre sua possível extinção. Enfrentar a crítica demolidora, embora torta como a percebemos, é essencial para endireitar atuações repetitivas e, talvez, pouco eficazes, como aquelas praticadas na “zona de conforto” de operações indiretas.

A administração do presidente Bolsonaro parecia in pectore perseguir a extinção do banco como uma alternativa real. Só não teve coragem de bancar sua convicção, preferindo o sangramento lento do banco.

No último quinquênio, drenado de liquidez e de entusiasmo, o BNDES só andou de lado, como mostra o quadro evolutivo do valor dos desembolsos anuais, com dados sem inflação, desde 2019.

No último ano, porém, o processo de demolição parece haver sido sustado. Mas falta fixar o rumo, num País cujo rumo tampouco está fixado.

O BNDES que interessa ao Brasil, ainda entrevisto por muitos, seria um banco engajado em arrancar dinamismo e mais empregos até das pedras por ele encontradas pelo caminho.

Para tanto, é urgente que seus dirigentes compreendam melhor o que afeta a função do investimentos como um todo no Brasil, inclusive com sua enorme contradição de conviver com um sócio-governo cuja péssima gestão fiscal vem obstruindo continuamente – via juros altos e crowding-out – a missão de fomento da sua principal instituição financeira federal.